VACCINAZIONE: OBBLIGATORIA?

 La vaccinazione costituisce il principale strumento di lotta nei confronti delle malattie virali ed è considerata, insieme a quella degli antibiotici, tra le più importanti scoperte mediche dell’uomo.

Oggi, anche alla luce della recente pandemia di Covid-19, l’argomento è più che mai attuale e ci si chiede quali effetti giuridici possa avere una eventuale decisione legislativa inerente l’obbligatorietà della vaccinazione.

Senza pretesa di esaustività in materia medica o scientifica, ciò che preme in questa sede è analizzare se l’eventuale classificazione della vaccinazione come obbligatoria, sia per i minori che per gli adulti, sia conforme al dettato costituzionale, se comporti un bilanciamento tra diversi diritti egualmente ritenuti fondamentali e tutelati dal nostro ordinamento, se uno di essi sia destinato a prevalere sugli altri e quale tipo di spazio sia riservato all’autonomia individuale. 

Benché tutto il mondo sia in attesa della commercializzazione del tanto agognato vaccino contro il virus SARS-CoV-2, quando si parla di vaccinazioni, inevitabilmente si riaccende quella discussione mai sopita tra sostenitori e oppositori dell’immunoprofilassi che da sempre ha diviso l’opinione pubblica sino a creare i movimenti meglio noti come Pro Vax (favorevoli alla vaccinazione e alla sua obbligatorietà), Free Vax (favorevoli alla vaccinazione ma contrari all’obbligatorietà), No Vax o Antivax (dichiaratamente contrari alla vaccinazione e, soprattutto, al fatto di sottoporre la popolazione infantile alla profilassi vaccinale).

Il nome “vaccino” deriva da “vaiolo vaccino” (ossia delle vacche), una malattia virale che si manifestava sulle mammelle e sui capezzoli delle mucche.

Il medico e ricercatore inglese Edward Jenner, alla fine del 1700, notò che gli addetti alla mungitura delle vacche contraevano spesso il vaiolo bovino, con lesioni limitate alle sole mani, ma difficilmente quello umano che lasciava, invece, cicatrici deturpanti. 

Seguirono esperimenti e scoperte ma, da quel momento, la parola “vaccino” fu estesa a qualsiasi sostanza che, intervenendo sulla memoria del sistema immunitario consentisse al corpo di sviluppare un sistema di difesa contro un determinato batterio, virus o altro microorganismo, impedendo lo sviluppo della malattia vera e propria.

Pertanto, quando si parla di vaccinazione si intende la somministrazione, in un organismo animale, di una coltura attenuata o inattivata o contenente subunità ovvero antigeni sintetici, di un agente infettivo, virale, batterico o protozoario, idoneo a conferire una resistenza specifica (immunità attiva), nei confronti di una determinata malattia.

In passato, le vaccinazioni si sono rivelate di notevole aiuto per la salute della popolazione, in quanto hanno permesso di ridurre l’incidenza di malattie gravi e potenzialmente letali diffuse da millenni.

In Italia, con il Regio Decreto n. 1265/1934, recante l’approvazione del testo unico delle leggi sanitarie, venne previsto l’obbligo della vaccinazione antivaiolosa.

Successivamente, furono introdotti altri obblighi vaccinali: con la Legge n. 891/1939 (e, successivamente, con la Legge n. 166/1981) divenne obbligatoria la vaccinazione antidifterica, con la Legge n. 292/1963 (modificata dalla Legge n. 419/1968), divenne obbligatoria la vaccinazione antitetanica, con la Legge n. 51/1966 divenne obbligatoria la vaccinazione antipoliomielitica, e con la Legge n. 165/1991 divenne obbligatoria la vaccinazione antiepatite B.

Il legislatore degli anni ’60, oltre a prevedere l’obbligo delle vaccinazioni antidifterica, antipoliomielitica e antitetanica, stabilì anche che la mancata osservanza di tale disposizione integrasse il reato di omessa vaccinazione, punito con ammenda e che vi fosse preclusione all’ammissione scolastica per i minori che non potessero esibire la certificazione di avvenuta vaccinazione.

Con la Legge n. 689/1981, apportante modifiche al sistema penale, fu sancita la depenalizzazione della mancata osservanza dell’obbligo vaccinale che da reato divenne illecito amministrativo, punito con una sanzione pecuniaria.

Successivamente, alla fine anni ’90, con il DPR n. 335/1999 (che sostituì il DPR n. 1518/1967), venne disposto che: “la mancata certificazione non comporta il rifiuto di ammissione dell’alunno alla scuola dell’obbligo o agli esami” per cui, pur non sopprimendo il generale obbligo delle quattro vaccinazioni, venne soppresso l’obbligo vaccinale quale condizione per l’ammissione scolastica.

Ciò, in quanto la norma venne ritenuta contrastante con l’art. 34 Cost., per cui: “la scuola è aperta a tutti” e che: “l’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita”.

Da questo momento si assistette ad un calo delle coperture vaccinali dovuto anche alla tendenza di alcune Regioni a legiferare in ordine al superamento dell’obbligo vaccinale stesso e alla sospensione dell’applicazione delle sanzioni amministrative. 

La politica sanitaria italiana dell’inizio anni 2000 ha inciso notevolmente sulla copertura vaccinale, in quanto con il piano Sanitario Nazionale degli anni 1998-2000 le vaccinazioni non sono più state imposte dalla legge ma semplicemente raccomandate e promosse dalle Aziende Sanitarie, lasciando alla libera determinazione del singolo la decisione se sottoporsi o meno al trattamento, senza prevedere l’applicazione di sanzioni e/o l’esclusione da determinati servizi.

Pertanto, progressivamente, si è arrivati al di sotto della soglia di immunità raccomandata dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, con conseguente recrudescenza di alcune malattie, aumento dei casi di malattie infettive in fasce di età diverse da quelle classiche (per esempio negli adulti) e quadri clinici più gravi, con maggiore ricorso all’ospedalizzazione.

Quando si parla di vaccinazioni, l’obiettivo che si persegue è quello del raggiungimento della c.d. “immunità di gregge” o meglio, “immunità di comunità”, consistente nell’immunizzazione del 95% della popolazione (percentuale indicata dall’OMS), cosicché anche la residua percentuale di persone non vaccinate possa, comunque, beneficiare dell’immunità.

Pertanto, con le recenti politiche sanitarie, lo Stato ha cercato di apportare cambiamenti, ripristinando il regime obbligatorio di alcune vaccinazioni.

Ne è esempio il DL n. 73/2017 (conosciuto come Decreto Lorenzin), convertito in Legge n. 119/2017, in materia di vaccinazione obbligatoria per i minorenni, con cui sono state rese obbligatorie 12 vaccinazioni (antidifterica, antitetanica, antipoliomelitica e antiepatite virale B, già obbligatorie, a cui sono state aggiunte: l’antipertosse, l’antimeningococco B, l’antimeningococco C, l’antimorbillo, l’antirosolia, l’antiparotite, l’antivaricella, il vaccino contro l’Haemophilus influenzae tipo b), ritenute vincolanti per l’iscrizione dei bambini da 0 a 16 anni ad asili e scuole, pena l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria ai genitori.

In ambito giuridico, la discussione ha riguardato e, tutt’oggi riguarda, la liceità dell’obbligatorietà del trattamento sanitario di vaccinazione,tenuto conto che, non di rado, è accaduto che la vaccinazione abbia comportato danni permanenti a chi vi si sia sottoposto (così come si avrà modo di vedere più approfonditamente in una successiva dissertazione, per via della complessità della materia del risarcimento del danno e delle innumerevoli pronunzie giurisprudenziali a tale riguardo).

L’art. 32 della Costituzione afferma la “tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”, stabilendo che “nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”.

Già da una prima lettura si comprende che in presenza di disposizioni di legge che tutelino la salute pubblica non si possa invocare il diritto alla libertà di scelta dell’individuo.

Ciò, sottolinea come la salute non venga considerato un bene strettamente personale, bensì collettivo, ovvero un diritto di cui ciascuno è titolare non solo per il proprio ma anche per l’altrui benessere, così da configurare un bene sociale meritevole di tutela. 

Il diritto di un soggetto a stare in salute comporta anche un dovere del medesimo a compiere tutti quegli atti che sono d’aiuto alla collettività per mantenere in salute anche gli altri individui.

Nonostante la dottrina giuridica per lungo tempo abbia considerato il diritto alla salute solo nel suo aspetto “pubblicistico” comprimendo la prospettiva individualistica, non bisogna dimenticare che la Corte  Costituzionale sul finire degli anni ’70 ha affermato che: “Il bene della salute è direttamente tutelato dalla Costituzione (art. 32 Cost.), non solo come interesse fondamentale della collettività ma anche e soprattutto come diritto fondamentale dell’individuo, pienamente operante nei rapporti fra privati e risarcibile indipendentemente da qualsiasi riflesso sull’attitudine del danneggiato a produrre reddito” (Corte cost., 26/07/1979, n. 88 in Mass. Giur. It., 1979 CED Cassazione, 1979).

Il principale cambiamento comportato da detta pronunzia consiste nel fatto che il diritto alla salute viene visto anche come diritto inviolabile dell’uomo, inserito tra quelli garantiti ex art. 2 Cost.-

Pertanto, ci si domanda in che rapporto si collochino, con l’art. 32 Cost., l’art. 2 Cost. per cui: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” e l’art. 13 Cost. che, disciplinando il principio di autodeterminazione, afferma: “La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria”.

Al fine di dirimere l’apparente contrasto tra le norme citate, è intervenuta la Corte Costituzionale affermando sostanzialmente che, invocare una libertà di autodeterminazione (art. 13 Cost.) del tutto avulsa dal dovere di solidarietà (art. 2 Cost.) e dalla tutela della salute (art. 32 Cost.) è privo di fondamento giuridico e non rispondente al dettato costituzionale.

Pertanto, posto che la vaccinazione prevista dalla legge ha come scopo quello di tutelare la salute del soggetto che vi si debba sottoporre, la libertà di autodeterminazione del singolo rileva solo quando la di lui salute non abbia incidenza diretta o indiretta nella sfera giuridica di terzi. 

L’interesse della collettività, pertanto, prevale e giustifica la compressione dell’autodeterminazione dell’individuo.

Invero, la Corte Costituzionale ha affermato che: “L’imposizione “ex lege” di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, e purché esso non incida negativamente – salvo che in misura temporanea e tollerabile – sullo stato di salute del soggetto” (Corte cost., 22/06/1990, n. 307 (pd. 15627), Oprandi c. Min. sanità in CED Cassazione, 1990).

L’ex Ministro Lorenzin

Nella parte della sentenza dedicata alla motivazione la Corte chiarisce che la tutela della salute pubblica giustifica la compressione del diritto all’autodeterminazione e che il bilancio avviene per mezzo del riconoscimento di un equo indennizzo solo nell’eventualità in cui un individuo subisca un danno alla propria salute in conseguenza della misura sanitaria obbligatoria.

Si legge, infatti: “-omissis- un trattamento sanitario può essere imposto solo nella previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili. Con riferimento, invece, all’ipotesi di ulteriore danno alla salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio -ivi compresa la malattia contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica- il rilievo costituzionale della salute come interesse della collettività non è da solo sufficiente a giustificare la misura sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di esso, e quindi della solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato, restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri. Un corretto bilanciamento fra le due suindicate dimensioni del valore della salute – e lo stesso spirito di solidarietà (da ritenere ovviamente reciproca) fra individuo e collettività che sta a base dell’imposizione del trattamento sanitario – implica il riconoscimento, per il caso che il rischio si avveri, di una protezione ulteriore a favore del soggetto passivo del trattamento. In particolare finirebbe con l’essere sacrificato il contenuto minimale proprio del diritto alla salute a lui garantito, se non gli fosse comunque assicurato, a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito. -omissis-“.

Sempre in tema di obbligatorietà vaccinale, con particolare riferimento decreto Lorenzin, si segnala una recente pronunzia della Corte Costituzionale che, investita dalla Regione Veneto di una questione di legittimità costituzionale (che in questa sede non rileva), ha analizzato anche la questione dei diritti contrapposti affermando, nella parte della sentenza dedicata alla motivazione, che: “Occorre anzitutto osservare che la giurisprudenza di questa Corte in materia di vaccinazioni è salda nell’affermare che l’art. 32 Cost. postula il necessario contemperamento del diritto alla salute del singolo (anche nel suo contenuto di libertà di cura) con il coesistente e reciproco diritto degli altri e con l’interesse della collettività (da ultimo sentenza n. 268 del 2017), nonché, nel caso di vaccinazioni obbligatorie, con l’interesse del bambino, che esige tutela anche nei confronti dei genitori che non adempiono ai loro compiti di cura (ex multis, sentenza n. 258 del 1994). In particolare, questa Corte ha precisato che la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost.: se il trattamento è diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri; se si prevede che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che è obbligato, salvo che per quelle sole conseguenze che appaiano normali e, pertanto, tollerabili; e se, nell’ipotesi di danno ulteriore, sia prevista comunque la corresponsione di una equa indennità in favore del danneggiato, e ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria (sentenze n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990). Dunque, i valori costituzionali coinvolti nella problematica delle vaccinazioni sono molteplici e implicano, oltre alla libertà di autodeterminazione individuale nelle scelte inerenti alle cure sanitarie e la tutela della salute individuale e collettiva (tutelate dall’art. 32 Cost.), anche l’interesse del minore, da perseguirsi anzitutto nell’esercizio del diritto-dovere dei genitori di adottare le condotte idonee a proteggere la salute dei figli (artt. 30 e 31 Cost.), garantendo però che tale libertà non determini scelte potenzialmente pregiudizievoli per la salute del minore (sul punto, ad esempio, ordinanza n. 262 del 2004). Il contemperamento di questi molteplici principi lascia spazio alla discrezionalità del legislatore nella scelta delle modalità attraverso le quali assicurare una prevenzione efficace dalle malattie infettive, potendo egli selezionare talora la tecnica della raccomandazione, talaltra quella dell’obbligo, nonché, nel secondo caso, calibrare variamente le misure, anche sanzionatorie, volte a garantire l’effettività dell’obbligo. Questa discrezionalità deve essere esercitata alla luce delle diverse condizioni sanitarie ed epidemiologiche, accertate dalle autorità preposte (sentenza n. 268 del 2017), e delle acquisizioni, sempre in evoluzione, della ricerca medica, che debbono guidare il legislatore nell’esercizio delle sue scelte in materia (così, la giurisprudenza costante di questa Corte sin dalla fondamentale sentenza n. 282 del 2002)”.

Pertanto, dura lex, sed lex: la comunità deve sottostare alla legge, ovvero alla volontà del legislatore. 

Il legislatore è sì libero di legiferare in base alle scelte politiche (che sono espressione della maggioranza parlamentare), ma ciò deve avvenire entro i limiti della Costituzione.

Nel caso specifico di emanazione di una legge con contenuto tecnico-scientifico (come nel caso di vaccinazione obbligatoria), il potere del legislatore, comunque, non potrà prescindere dalla valutazione dei dati scientifici e dal parere di esperti in materia e, comunque, sarà sottoposta a scrutinio di costituzionalità.

Infatti, come visto con le sentenze riportate, la Corte Costituzionale può esprimere il proprio parere e determinare se la legge sia stata emessa in assenza delle necessarie valutazioni scientifiche o sulla base di errori scientifici e, conseguentemente, sanzionare le direttive emanate in violazione della Costituzione con la caducazione. 

Sul punto: “Il sindacato di costituzionalità delle leggi per manifesta irragionevolezza o sulla base di altri parametri desumibili dalla cost., può e deve essere compiuto anche quando la scelta legislativa si palesi in contrasto con quelli che ne dovrebbero essere i sicuri riferimenti scientifici o con la forte rispondenza alla realtà delle situazioni che il legislatore abbia inteso definire, riscontro, questo, che nella materia penale va compiuto con particolare rigore per le relative conseguenze sulla libertà e la tutela dei singoli e della collettività; tuttavia, per la pronuncia di incostituzionalità occorre che i dati su cui la legge riposa siano incontrovertibilmente erronei o raggiungano un tale livello di indeterminatezza da non consentire un’interpretazione ed un’applicazione razionali da parte del giudice” (Corte cost., 16/04/1998, n. 114, Carnevali in Cons. Stato, 1998, II, 550 Giur. Costit., 1998, 965 nota di VIOLINI).

Fermo restando quanto affermato, sarà interessante vedere nei prossimi mesi come i vari Stati europei (ma anche extra europei) si coordineranno in ordine al vaccino contro il Covid-19, tenuto conto che sino ad oggi ciascuno di loro, in punto vaccinazioni, ha optato per soluzioni individuali.

Infatti, alcuni Stati come la Francia e la Lettonia ecc. avevano optato per l’obbligatorietà di alcune vaccinazioni, altri come il Regno Unito, la Finlandia, la Spagna, la Norvegia ecc., avevano scelto la facoltatività, mentre altri ancora come gli Stati Uniti, il Canada e la Germania avevano scelto una via intermedia che prevedeva l’assenza di sanzioni per la mancata vaccinazione ma la necessità del certificato attestante la vaccinazione per l’ammissione scolastica dei minori.

Da non dimenticare che il Consiglio europeo, con Raccomandazione del 7 dicembre 2018 relativa al rafforzamento della cooperazione nella lotta contro le malattie prevenibili da vaccino (2018/C 466/01), aveva invitato gli Stati membri ad aumentare la copertura vaccinale superando le esitazioni dei contrari, ad istituire un portale europeo di informazione sulle vaccinazioni, nonché ad elaborare linee guida per un programma base di vaccinazioni uguale per tutta l’Unione europea, da attuarsi entro il 2020.

 Dott. Vytenis Andriukaitis 

Ciò, in quanto la debolezza di uno Stato membro in materia di immunizzazione è idonea a mettere a repentaglio la salute e la sicurezza dei cittadini dell’Unione europea nel suo insieme.

Ma se il Commissario europeo per la salute e la sicurezza alimentare, dott. Vytenis Andriukaitis ritiene che: “i vaccini funzionano, non è un’opinione ma un fatto” e occorre lottare per scardinare le resistenze e gli scetticismi del movimento No Vax, promuovere politiche europee durevoli di coordinamento e superare quelle più strettamente nazionali così da avere un quadro di riferimento unico, si può concludere sostenendo che, forse, non tutti i mali vengono per nuocere e che, forse, il Covid-19 ci aiuterà nel compimento di quel progetto unitario da attuare entro il 2020.

E chissà, magari si supererà anche l’empasse vaccinale per cui, obbligatorio o no, il vaccino contro il virus SARS-CoV-2 sarà, comunque, ben accetto da tutti e farà da apripista all’accettazione degli altri.

   Avv. Elisa Spingardi